中國水環(huán)境污染已經(jīng)治了幾十年，還處于相持階段。早在“九五”期間，國家就開始“三江三湖”的重點治理，但至今仍未見根本好轉(zhuǎn)。在重點河湖治理難言功成的同時，水污染從城市擴展到鄉(xiāng)村，從東部蔓延到西部，從地表深入到地下。泛濫的水污染，威脅到我們的供水安全，危害我們的生存環(huán)境，還危及農(nóng)產(chǎn)品、水產(chǎn)品安全，與全面建成小康社會的要求格格不入，已到了非治不可的地步。

法律修訂強化水污染治理

為落實中央的發(fā)展新理念，近年立法機構(gòu)對環(huán)境保護法規(guī)及時進行了修訂，為從嚴治污提供了更堅實的法律基礎(chǔ)。

《環(huán)境保護法》于2014年修訂，較修訂前有了一系列更新的提法和更嚴格的要求，指明“保護環(huán)境是國家的基本國策”。（1）為減少先污后治的高成本，提出了“保護優(yōu)先”的環(huán)保戰(zhàn)略。（2）為破解跨區(qū)域協(xié)調(diào)難的癥結(jié)，要求“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治措施”。（3）針對環(huán)保部門監(jiān)管權(quán)偏弱、軟而不硬的問題，增強了環(huán)保職責部門的執(zhí)法權(quán)限，“可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備”。（4）為扭轉(zhuǎn)地方為發(fā)展經(jīng)濟而犧牲環(huán)保的傾向，大大強化了環(huán)保監(jiān)督考核，要求“縣級以上人民政府應(yīng)當每年向本級人民代表大會或者人大常委會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況”，“縣級以上人民政府應(yīng)當將環(huán)境保護目標完成情況納入對本級人民政府有關(guān)部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內(nèi)容?？己私Y(jié)果應(yīng)當向社會公開”。（5）在環(huán)保經(jīng)濟機制方面，明確“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度”。（6）在行政管理手段上，明確“實行排污許可管理制度”。（7）從預防預警的角度，要求“縣級以上人民政府應(yīng)當建立環(huán)境污染公共監(jiān)測預警機制”。（8）為解決環(huán)境違法處罰過低、違法所得往往大于違法成本的問題，加大對環(huán)境違法的處罰力度，實行“按日計罰”措施。（9）為增加透明度和接受社會監(jiān)督，增加了“信息公開和公眾參與”條款。

2016年修訂的《水污染防治法》，在某種程度上比《環(huán)境保護法》修訂得更為徹底：（1）降低了環(huán)境公益訴訟門檻。以前規(guī)定是轄區(qū)市人民政府民政部門登記的社會組織，連續(xù)從事環(huán)保公益5年才能提出公益訴訟。修訂后，依法符合條件的環(huán)保社會組織都可以提起公益訴訟。（2）增加了環(huán)境公益訴訟渠道，即增加人民檢察院可以提起公益訴訟的渠道。（3）明確黨政同責、一崗雙責，明確上游政府對下游的污染負有賠償責任。（4）大幅度提高環(huán)境違法處罰力度，違法設(shè)置排污口從原來罰款2萬－10萬元，變成處罰20萬－100萬元，是原來的10倍。

“水十條”：水污染防治大決戰(zhàn)部署的動員令

國務(wù)院于2015年4月發(fā)布了《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”）。這無疑是開展全國水污染防治大決戰(zhàn)的戰(zhàn)略部署。它明確了“大力推進生態(tài)文明建設(shè)，以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心”，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”原則，貫徹“安全、清潔、健康”方針，強化源頭控制，水陸統(tǒng)籌、河海兼顧，對江河湖海實施分流域、分區(qū)域、分階段科學治理，系統(tǒng)推進水污染防治、水生態(tài)保護和水資源管理等水污染防治總要求。提出到2020年全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，到2030年力爭全國水環(huán)境質(zhì)量總體改善，到21世紀中葉生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)的治理目標。提出了全面控制污染物排放、推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、著力節(jié)約保護水資源、強化科技支撐、充分發(fā)揮市場機制作用、嚴格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管、切實加強水環(huán)境管理、全力保障水生態(tài)環(huán)境安全、明確和落實各方責任、強化公眾參與和社會監(jiān)督等十條具體措施。

“水十條”發(fā)出了水污染防治大決戰(zhàn)的全民動員令，要求實行“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與”的社會共治模式。政府、市場、企業(yè)、公眾各司其職，各施所長，協(xié)同配合。

“河長制”：各級首長立下了軍令狀

2016年12月11日，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二十八次會議通過《關(guān)于全面推行河長制的意見》，決定在全國推行河長制，要求在2018年底全面落實河長制。

“河長制”是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導督辦制、環(huán)保問責制衍生出來的水污染治理制度。河長制于2007年首創(chuàng)于曾深受太湖污染之害的無錫市，取得了很好的效果。此后江蘇、浙江開始在各自省內(nèi)實施由地方政府首長負責的河長制。2014年水利部開始在全國推廣試點河長制。至今全國已有8個省市全面實行河長制，16個省區(qū)市在部分市縣推行。

河長制的核心是河湖水管理的首長負責制。其全國組織形式是：各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)立總河長，由黨委或政府主要負責同志擔任；各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長，由省級負責同志擔任；各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級分段設(shè)立河長，由同級負責同志擔任。縣級及以上河長設(shè)置相應(yīng)的河長制辦公室。

河長制之所以在實踐中有效，是因為它有以下優(yōu)點。

1．解決了多龍治水互不協(xié)調(diào)的老大難問題。涉水管理部門很多，有水利、環(huán)保、城建、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、電力、氣象、市政等等，相互協(xié)調(diào)很難。河長制由地方首長任河長，具有協(xié)調(diào)的權(quán)限和權(quán)威，便于協(xié)調(diào)各部門的工作。

2．實現(xiàn)了河湖水系的綜合管理。河長統(tǒng)管水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水生態(tài)治理，在組織方式上實現(xiàn)了水量與水質(zhì)、水域與陸域的流域綜合管理。

3．提供了落實地方政府對環(huán)境質(zhì)量負責的具體制度。雖然環(huán)境保護法規(guī)定了地方政府有對其行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負責的職責，但以前缺乏評估、考核、獎懲的具體制度。河長制的實施，建立了很具體的地方首長對河湖水環(huán)境負責的監(jiān)督考核制度。

4．提供了跨區(qū)域水管理的矛盾解決機制?？缃绾雍墓芾硪驗樯婕暗讲煌瑓^(qū)域之間的利益沖突，往往難以協(xié)調(diào)。而河長制明確河流分段（分片）責任制，對交接斷面的水量、水質(zhì)進行考核，實行獎優(yōu)罰劣，提供了協(xié)調(diào)上下游以及左右岸關(guān)系的制度機制。

5．“黨政雙責”把黨的領(lǐng)導優(yōu)勢調(diào)動到了河湖治理之中。地方的重大決策、人事安排都是黨委決定的，如果只要求政府負責人對有關(guān)決策的后果負責，就有點權(quán)責不對稱的不公平，因為政府負責人往往只是執(zhí)行者，而不是真正的決策者。河長制中“黨政雙責”制度的建立，要求黨委負責人對當?shù)睾雍h(huán)境負總責，使得決策的權(quán)力與責任更為平衡。同時，推行“黨政雙責”，也有利于把黨的領(lǐng)導優(yōu)勢充分發(fā)揮到河湖治理中來。

在中央深改組通過《關(guān)于全面推行河長制的意見》之前，住建部、環(huán)保部于2015年8月發(fā)布了《城市黑臭水體整治工作指南》，要求明確黑臭水體的責任人——即河長或湖長。黑臭水體治理中的一大亮點是住建部、環(huán)保部搭建了全國城市黑臭水體整治信息發(fā)布平臺，公眾可以通過電腦、手機登錄平臺查詢，可以通過手機進行定位和舉報。

“河長制”實施中存在的問題

不過河長制在實施中也存在一些值得注意的問題。

1．有些地方偏離了“首長負責制”。各地在上報黑臭水體的責任人，即河長或湖長時，很多地方報的不是政府首長，而是五花八門的人員，包括：政府分工主管副職，行業(yè)主管部門正職或副職乃至一般人員，政府其他部門如農(nóng)辦、執(zhí)法局、武裝部的人員，基層水務(wù)站、市政工程管理所、園林所、設(shè)施建設(shè)管理辦公室乃至基層居民自治組織負責人等等。這些“非首長”的河長，肯定起不了首長綜合協(xié)調(diào)的作用。實際上，他們應(yīng)該是河長下面的辦公人員，而不應(yīng)該是河長。

2．一些地方流于形式。河長制不只是掛牌公示而已，而是需要有一系列的治理措施，需要有科學的規(guī)劃、縝密的設(shè)計、精細的施工、嚴格的管理，需要有資金、人力的投入，如果沒有這一系列投入和動作，只是掛個牌，河長制就發(fā)揮不了作用。

另外，實行河湖首長負責制，將成為今后相當長時期內(nèi)的一種水治理制度，雖然明確了地方首長對河湖治理負總責，但如何結(jié)合各地實際更合理地設(shè)置和協(xié)調(diào)其下的管理部門，以適應(yīng)高水平綜合管理河湖的要求，仍需要努力探索。