從國發(fā)四文看環(huán)保政策主框架的形成
時間：2015-07-24 作者：admin
2014年是中國全面深化改革元年，生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護進入了新常態(tài)，整個政策體系正在逐步重置，生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的改革路線圖已逐漸清晰。隨著政策的密集出臺，體系性政策框架基本劃定，將深刻改變未來中國環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的格局。
1月14日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》（國辦發(fā)〔2014〕69號，以下簡稱69號文），提出推進環(huán)境公用設(shè)施投資運營市場化、創(chuàng)新企業(yè)第三方治理機制、健全第三方治理市場、強化政策引導(dǎo)和支持。69號文與之前國務(wù)院發(fā)布的96號文、43號文、60號文三個文件一氣呵成，共同形成了目前環(huán)保政策的主框架，對簡政放權(quán)、資產(chǎn)重置、投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等做了相應(yīng)界定，呈現(xiàn)了改革的主體思路，將對產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。該文件出臺的意義在哪？具有哪些亮點？本文一一進行了解讀。
雙重改革重建產(chǎn)業(yè)外部環(huán)境 政策主框架形成
自新一屆政府執(zhí)政以來,我國全面深化改革啟動，社會建設(shè)踏上新征程。不斷推行的行政和經(jīng)濟體制改革為環(huán)境產(chǎn)業(yè)的政策選擇和管理機制改革指明了基本的方向。在此背景下，國務(wù)院發(fā)布一系列頂層設(shè)計政策，改變了環(huán)境產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)交易結(jié)構(gòu)，重建了產(chǎn)業(yè)外部環(huán)境，勾勒了環(huán)境產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展格局。
簡政放權(quán),把權(quán)力關(guān)進“籠子”。習(xí)李政府執(zhí)政以來，簡政放權(quán)成為深化行政體制改革的核心內(nèi)容，國務(wù)院等相關(guān)部門出臺一系列政策進行統(tǒng)一部署，不斷將工作推向深入。2013年9月，國辦發(fā)布的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（96號文），進一步體現(xiàn)了中央政府進行行政體制改革的決心，立足于依法治國，全面推進簡政放權(quán)，將地方政府的權(quán)力關(guān)進籠子，同時轉(zhuǎn)變政府職能，推行公共服務(wù)采購，發(fā)揮市場主導(dǎo)作用，釋放經(jīng)濟活力。
規(guī)范政府舉債,構(gòu)建“小政府”。在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中，不同程度地存在著政府角色定位偏差的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在經(jīng)濟職能方面，代替市場主體進行大量投資，形成了 “大政府”的格局，導(dǎo)致地方政府投融資平臺債務(wù)規(guī)模急劇膨脹。2014年以來，面對多年累積的債務(wù)負擔，防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險的改革措施不斷出臺。2014年10月，國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號文），意在整頓地方融資平臺，清理城投債，約束地方政府經(jīng)濟職能，構(gòu)建“小政府”，使之成為真正的社會管理主體。
創(chuàng)新投融資機制,鼓勵社會投資。經(jīng)濟體制改革的核心環(huán)節(jié)是投融資體制的改革。目前，我國投融資體制仍以國有經(jīng)濟導(dǎo)向為主，與當前經(jīng)濟增長格局不匹配。為破除行業(yè)壟斷和市場壁壘，建立開放透明的市場規(guī)則，營造平等的投資環(huán)境，激發(fā)市場主體活力，中央政府提出一系列創(chuàng)新投融資機制，鼓勵社會投資的改革措施。 2014年11月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（60號文），該文件的主導(dǎo)動機是進行經(jīng)濟體制改革，處理好政府和市場的關(guān)系，引入社會資本，在環(huán)保領(lǐng)域，表現(xiàn)在推動社會資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營，鼓勵社會資本投資城鎮(zhèn)供水、污水垃圾處理等市政基礎(chǔ)設(shè)施項目。
改革治污模式,推行第三方治理。長期以來，我國環(huán)境污染治理采用的是企業(yè)自行治污模式，由于排污企業(yè)環(huán)保意識不強以及缺乏專業(yè)化的運營經(jīng)驗，該種模式治污效果并不理想，變革治污模式，推行第三方治理勢在必行。近年來，第三方治理不斷獲得中央政府政策支持。2015年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)69號文，這是目前關(guān)于第三方治理首次由國辦發(fā)布的高規(guī)格文件，旨在改革治污模式，促進環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展。
69號文具有里程碑意義 呈現(xiàn)五大亮點
覆蓋范圍擴大。69號文中，第三方治理覆蓋范圍極廣，即包括了環(huán)境公用設(shè)施特許經(jīng)營、工業(yè)園區(qū)污染治理，又涵蓋了工業(yè)污染治理、環(huán)境修復(fù)等領(lǐng)域。與以往政策相比，該文件中的第三方治理范圍進一步擴大，幾乎涵蓋了所有環(huán)境治理服務(wù)，有利于污染治理企業(yè)拓展市場。此外，還將政府公共服務(wù)納入其中，明確了市政特許經(jīng)營的地位。
初次界定環(huán)境責任。在第三方治理中，環(huán)境責任劃分是重要的一環(huán)。國發(fā)69號文明確提出排污企業(yè)承擔污染治理的主體責任，第三方治理企業(yè)按照有關(guān)法律法規(guī)和標準以及排污企業(yè)的委托要求，承擔約定的污染治理責任。這種環(huán)境責任界定是第一回出現(xiàn)在中央政府文件中，實現(xiàn)了環(huán)境污染責任的轉(zhuǎn)移。
推行環(huán)境績效合同服務(wù)。69號文初次提出環(huán)境績效合同服務(wù)理念，鼓勵采用環(huán)境績效合同服務(wù)等方式引入第三方治理，更加指向環(huán)境效果。該提法體現(xiàn)了合同環(huán)境服務(wù)“按照環(huán)境效果付費”的核心思想，是合同環(huán)境服務(wù)的升級，進一步開拓了商業(yè)模式，因此具有重要的意義。
奠定環(huán)境服務(wù)業(yè)地位。69號文是產(chǎn)業(yè)文件，著力點在產(chǎn)業(yè)，該文件是環(huán)境管理制度的重大創(chuàng)新，奠定了環(huán)境服務(wù)業(yè)的地位，對環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展具有里程碑意義，有利于環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場的壯大，從而進一步推動產(chǎn)業(yè)升級。
立足于產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。該文件提倡以市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向，營造有利的市場和政策環(huán)境，改進政府管理和服務(wù)，健全統(tǒng)一規(guī)范、競爭有序、監(jiān)管有力的第三方治理市場。旨在立足于產(chǎn)業(yè)，促進專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、市場化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而不僅是在資本層面進行政企合作。
結(jié)語
目前，環(huán)保政策的主框架已經(jīng)形成，需求、交易、投資、產(chǎn)權(quán)四大政策體系逐步清晰。未來，一系列政策仍將相繼出臺，譬如在產(chǎn)權(quán)政策體系層面，混合所有制等相關(guān)政策即將出臺。伴隨政策系統(tǒng)的全面重構(gòu)，環(huán)境產(chǎn)業(yè)將發(fā)生大的變革，以環(huán)境效果為核心的環(huán)保時代即將到來，并推動環(huán)境需求不斷釋放，最終全面轉(zhuǎn)化為環(huán)境產(chǎn)值，實現(xiàn)整個環(huán)境產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級。
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